“田園綜合體”，是新時代鄉村發展新型產業的新亮點，是城鄉融合發展格局下順應農業供給側結構性改革新要求、實現農業農村優先發展的綜合發展模式，也是以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的綜合發展模式。圖為山東省臨沂市蒙陰縣櫻之崮田園綜合體的雪景。 新華社記者 郭緒雷/攝

　　中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食。改革開放40多年來，我國農業農村現代化建設取得重要進展，農業物質技術裝備水平不斷提高，確保糧食安全的基礎更加牢固。黑龍江是我國糧食生產大省，2018年糧食產量超過1500億斤，實現“十五連豐”。圖為無人機航拍的大型農機在黑龍江省三江平原一處稻田收割水稻。? 新華社記者 王建威/攝

　　梁家河村曾是陜北黃土高原上的一個傳統小山村。上世紀70年代，當地村民在北京知青習近平的帶領下，建設了當時全省第一座沼氣池，拉開了當地發展循環生態農業的序幕。之后的40多年時間里，梁家河村民利用沼氣渣肥發展生產生活，享受到越來越多循環生態農業帶來的實實在在的收益。2016年底，陜西省延川縣梁家河流域千畝生態果園水肥一體化200立方米沼氣示范工程投入使用，梁家河村果業生產肥水一體澆灌進入自動化模式。圖為農業農村部建設的梁家河現代沼氣設備。 葉曉寧/攝

　　鄉村振興，產業興旺是重點。當前，推動農業供給側結構性改革往深里做、往細里做，就是要緊緊圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，因地制宜發展特色農業、現代農產品加工業以及鄉村旅游、“互聯網+”等新產業新業態，實現鄉村產業興旺，促進農民就業增收。圖為2018年12月4日，在江蘇省南通強盛農業科技發展有限公司，技術人員對無土栽培的櫻桃番茄進行人工授粉。 新華社發 向中林/攝

　　黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，強調堅持農業農村優先發展。2018年中央一號文件對堅持農業農村優先發展提出了原則要求，2019年中央一號文件作出了系統全面部署，硬化實化了堅持農業農村優先發展的政策安排。今年兩會期間，習近平總書記參加河南代表團審議時指出，實施鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化，總方針是堅持農業農村優先發展。做好新時代“三農”工作，實施好鄉村振興戰略，要認真學習領會堅持農業農村優先發展的重大意義，準確把握其豐富內涵，采取超常規的政策舉措，加快推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。

　　一、堅持農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略的總方針

　　習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出堅持農業農村優先發展，歷史性地把農業農村工作擺在黨和國家工作全局的優先位置；在2017年底中央農村工作會議上，習近平總書記深刻闡述了堅持農業農村優先發展的重大意義和科學內涵，提出了“四個優先”的明確要求；在2018年中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記明確提出堅持農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略的總方針。習近平總書記的一系列重要指示精神，為實施鄉村振興戰略、做好新時代“三農”工作指明了方向、提供了遵循、提振了信心，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　堅持農業農村優先發展是黨的“三農”理論的創新發展。我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期，都始終高度重視、正確處理“三農”問題，引領推動黨的事業從一個勝利走向另一個勝利。改革開放以來，我們黨先后提出“統籌城鄉經濟社會發展”“工業反哺農業、城市支持農村”“促進城鄉經濟社會發展一體化”等一系列重大論斷，堅持不懈地對科學處理工農城鄉關系進行理論創新和實踐探索。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把“三農”問題作為全黨工作重中之重，提出并深刻闡釋了堅持農業農村優先發展這一總方針，進一步明確了對工農城鄉發展優先序的戰略考量，強化了對農業農村農民“多予、少取、放活”的政策導向，把解決好“三農”問題的重要性提升到新的歷史高度。堅持農業農村優先發展，順應了城鄉演變和現代化建設規律，抓住了新的歷史時期我國經濟社會發展的突出矛盾，是對我們黨“三農”工作一系列方針政策的繼承和發展，是我們黨關于工農城鄉關系問題理論創新的最新成果，是習近平總書記關于做好“三農”工作重要論述的重要內容，為新時代實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化提供了強大思想武器。

　　堅持農業農村優先發展體現了鮮明的目標導向和問題導向。黨的十九大提出了分階段實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略安排，這是包括“三農”發展在內的國家整體戰略。我國擁有13億多人口、近6億人生活在農村的基本國情農情決定了，沒有農業現代化、沒有農村繁榮富裕、沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不穩固的。即使將來我國城鎮化率達到70%，仍將有4億多人生活在農村。農民落在現代化進程之后，既不符合黨的執政宗旨，也不符合社會主義本質要求。當前，農業依然是“四化同步”的短腿，農村依然是全面小康的短板。不把農業農村發展擺上優先位置，拿出過硬辦法，就無法補齊這個短腿短板，確保如期實現“兩個一百年”奮斗目標。

　　堅持農業農村優先發展是重塑我國工農城鄉關系、促進城鄉融合發展的必然要求。當前，我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分。過去，我們靠工農產品價格和城鄉要素“剪刀差”支撐了大規模城鎮化和快速工業化。現在，城市對農村人才、資金、土地等要素的“虹吸”效應仍在持續。如果說，實現全面建成小康社會的第一個百年目標是要消除絕對貧困，那么實現國家現代化的第二個百年目標就是要縮小城鄉差別，同步實現農業農村的現代化。目前，我國人均國內生產總值已接近1萬美元，城市常住人口比重已接近60%，到了加快推進城鄉融合發展的歷史階段。堅持農業農村優先發展，就是要扭轉長期以來“重工輕農、重城輕鄉”的思維定勢，建立起向農村傾斜的城鄉融合發展體制機制，形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

　　堅持農業農村優先發展已經具備條件。改革開放40多年來，我國農業農村現代化建設取得重要進展，糧食總產量連續4年穩定在1.3萬億斤以上，農村居民人均可支配收入達到14617元，農業物質技術裝備水平不斷提高，農村基礎設施、公共服務、社會保障等全面改善，為加快實現現代化打下了堅實基礎。這些年，我國綜合國力和經濟實力都取得長足進步，具備了工業反哺農業、城市支持鄉村、財政增加投入的能力和條件。新型工業化、城鎮化、信息化水平快速提升，為帶動農業農村現代化打下了堅實基礎。隨著城鄉經濟和人口結構發生巨大變化，農村日益成為稀缺資源，越來越多城里人向往田園風光，樂于望山看水憶鄉愁，資源要素向鄉村流動成為可能。在這個關鍵時候，中央提出堅持農業農村優先發展，符合發展階段，符合國情農情，恰逢其時。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們有強大的經濟實力支撐，有億萬農民的創造精神，完全有條件實現農業農村優先發展，推動鄉村全面振興。

　　二、準確把握堅持農業農村優先發展的內涵要求

　　習近平總書記強調，把農業農村優先發展的要求落到實處，要在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。這為我們落實農業農村優先發展劃出了重點、明確了方向。貫徹落實這一重要指示，要切實樹立農業農村優先發展的政策導向，建立健全城鄉融合發展的體制機制，把“四個優先”要求落到具體制度設計、政策制定、財政投入和工作重點擺布上，建立健全與優先發展相配套的工作推動機制和政績考核指標體系，加快補齊農業農村短板，激發農業農村發展活力。

　　加強黨對“三農”工作的集中統一領導，在干部配備上優先考慮。黨管農村工作，是我們最大的政治優勢。堅持農業農村優先發展，必須全面加強黨對“三農”工作的集中統一領導，特別是在干部配備上優先考慮“三農”事業需要。中央明確要求，各級黨委和政府主要領導干部要懂“三農”工作、會抓“三農”工作，分管領導要真正成為“三農”工作的行家里手。從目前情況看，“三農”工作的領導和推進機制、“三農”干部隊伍和不少農村基層黨組織還不能很好適應這一要求。一些地方對黨管農村工作重要性的認識有所淡化，實際工作中“三農”“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的問題還比較突出；不少干部對農業農村情況不夠了解，和農民聊得來、說農民聽得懂的話還不多；甚至部分地區農村基層黨組織軟弱渙散，侵犯農民利益的“微腐敗”時有發生。針對這些問題，要認真落實五級書記抓鄉村振興的要求，建立市縣黨政領導班子和領導干部實績考核制度，壓實市縣兩級的責任，特別是推動縣委書記把主要精力和工作重心放在農村工作上，當好鄉村振興“一線總指揮”。要把到農村一線鍛煉作為培養干部的重要途徑，將優秀干部充實到“三農”戰線和基層一線，抓實建強農村基層黨組織，真正把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘。

　　健全城鄉要素合理流動體制機制，在要素配置上優先滿足。近年來，我們在統籌城鄉發展方面取得了積極進展，但城鄉要素合理流動的體制機制還沒有完全建立起來，渠道還沒有完全打通，要素不平等交換問題還比較突出，農村人才、資金和土地還在大量流入城市，農業農村“失血”問題仍很嚴重。比如，搞城市建設主要征占農村土地，但全國土地出讓收益支出中用于農業農村的比重還不到30%，“取之于農、用之于城”問題突出；每年新增1600萬農村勞動力進城，大量有文化的年輕人持續外流，老一輩農民逐漸退出，“誰來種地、誰來興村”的問題越來越突出；農村金融主體供給不足，產品供給單一，農民特別是新型經營主體融資難、融資貴問題依然沒有得到很好解決。堅持農業農村優先發展，必須強化制度性供給和政策安排設計，破除阻礙要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變資源要素向城市單向流動格局，構建城鄉互補、全面融合、共享共贏的互利互惠機制，讓土地、人才、資金、技術、科技等各類發展要素更多流向農業農村。

　　加大公共財政傾斜支持力度，在資金投入上優先保障。將優先發展真正落到實處，補上我國農業農村發展多年的欠賬，急需大量真金白銀的投入。農業農村建設面廣量大，很多項目都是公益性的，社會效益明顯高于經濟效益，少數有回報的也是投入大、周期長、回本慢，必須發揮公共財政資金的主渠道作用。據粗略測算，農村人居環境整治三年行動，完成農村廁所、生活垃圾和污水專項整治“三大革命”，需要建設資金超過3萬億元。我國大多數縣鄉財政都是“吃飯”財政，村集體經濟家底普遍較薄，甚至還有不少零收入的空殼村。僅僅靠農村農民自身的力量，靠現有資金籌集渠道、投入力度，遠遠滿足不了農業農村發展需要。現有中央和地方財政投入“三農”的資金項目，很多還是“撒芝麻鹽”，錢不能攏起來用，解決不了大問題。為此，要堅持把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，加大公共財政傾斜力度，提高土地出讓收益用于農業農村的比例，確保投入力度不斷增強，總量不斷增加。同時，加快涉農資金統籌整合，集中力量辦大事，發揮好財政資金“四兩撥千斤”的作用，撬動更多社會資金配置到農業農村。

　　補齊基礎設施短板，在公共服務上優先安排。城鄉差距大，最直觀、農民反映最強烈的，還是基礎設施建設和公共服務水平的落差。這既是農業農村優先發展必須優先補齊的突出短板，也是影響農民群眾獲得感、幸福感、安全感的主要痛點。近年來，我國農村基礎設施、社會事業明顯改善，但與城鎮相比，仍是兩套標準、兩個天地。據有關部門統計，全國約1/3的行政村村內道路沒有硬化，近1/3的村生活垃圾沒有集中收集處理，超過80%的村生活污水未得到集中處理，使用無害化衛生廁所的農戶比例不到一半，不少村莊還沒有連上4G網絡和寬帶光纖，農民看病、子女入托上學還有不少難處，因病致貧現象仍大量存在。堅持農業農村優先發展，要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推動公共服務資源更多向農村傾斜，持續改善路、水、電、物流等基礎條件，逐步實現城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，全面提升農村科教文衛體、養老社保等公共服務水平，努力推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，從形式上的普惠向實質上的公平轉變，讓農民在農村就可以享受到優質的公共服務資源，過上與城里人一樣的日子。

　　三、堅持不懈把農業農村優先發展總方針落到實處

　　今年是新中國成立70周年，是決勝全面建成小康社會的關鍵之年，也是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的重要歷史交匯期。堅持農業農村優先發展，集中力量補短板、強弱項，如期完成“三農”領域硬任務，穩住“三農”這個戰略后院，具有特殊重要意義。要堅持農業農村優先發展的總方針，進一步加大傾斜支持力度，落實各方責任，在組織領導、資金投入、要素配置、基礎設施、公共服務、干部配備、督導考核等方面動真格、見實效，鞏固發展“三農”持續向好形勢，為黨和國家事業全局持續健康發展奠定堅實基礎。

　　堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重不動搖。“三農”問題歷來是關系到固本安民的要害問題，落實農業農村優先發展總方針，必須始終把解決好“三農”問題擺在重中之重的位置。著力健全各級黨委全面統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制，不斷加強黨對“三農”工作的集中統一領導。加快制定出臺《中國共產黨農村工作條例》，把加強黨的領導、農業農村優先發展以黨內法規形式確定下來。盡快制定落實五級書記抓鄉村振興的實施細則，把“四個優先”落實情況列入鄉村振興工作年度報告、市縣領導班子和領導干部實績考核的重要內容，作為對各級黨委政府的硬約束。按照關愛干部、激勵干部的新要求，完善“三農”干部培育、配備、管理、使用機制，著力培養造就“一懂兩愛”的“三農”工作隊伍。

　　抓緊抓實“三農”領域必須完成的硬任務。對標決勝全面建成小康社會目標，把農業農村優先發展總方針落實到“三農”改革發展工作中，集中力量抓緊抓實打贏脫貧攻堅戰、保障國家糧食安全、保證農民收入翻番、抓好農村人居環境整治等到2020年必須完成的硬任務。堅持把打贏脫貧攻堅戰作為重中之重、急中之急，重點解決好實現“兩不愁三保障”存在的短板問題，加大向深度貧困地區和深度貧困人口傾斜支持力度，下大力氣抓好產業扶貧，建立健全脫貧攻堅與鄉村振興相銜接的機制辦法。扛穩糧食安全這個重任，毫不放松抓好糧食生產。確保重要農產品特別是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務，要千方百計穩政策、穩面積、穩產量，確保糧食產量穩定在2018年水平上，統籌抓好其他重要農產品供給。緊緊圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，把深化農業供給側結構性改革往深里做、往細里做，因地制宜發展特色農業、現代農產品加工業以及鄉村旅游、“互聯網+”等新產業新業態，實現鄉村產業興旺，促進農民就業增收。加快改善農村人居環境，深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，大力推進農村生活垃圾污水治理、廁所革命和畜禽養殖廢棄物資源化利用，實施村莊清潔行動，提升村容村貌，建設生態宜居鄉村。統籌抓好現代鄉村治理體系、建設文明鄉風等任務。

　　建立健全農業農村優先發展的體制機制和政策體系。進一步加強“三農”問題研究，創設出臺一批含金量高的重大政策。要打破城鄉二元分割的體制藩籬，推動城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置。加快研究制定完善農業支持保護的意見，按照增加總量、優化存量、提高效能的原則，構建新型農業補貼政策體系。健全完善財政優先保障、金融重點支持、社會積極參與的農業農村發展多元投入格局，加大金融支農力度，落實縣域新增貸款主要用于鄉村振興政策，完善農業保險政策，引導工商資本投向鄉村振興。強化鄉村振興法治保障，建立健全實施鄉村振興戰略的法律法規體系，加強農業綜合執法，推動依法興農、依法護農。

　　抓緊謀劃推進新一輪農村改革。堅持農業農村優先發展，既要靠外部傾斜投入，也要靠改革激發內生動力，必須用好深化改革這個法寶。深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系，以土地制度改革為牽引，統籌推進農村集體產權制度、新型農業經營體系等各方面改革。要全面完成承包地確權登記頒證，完善落實承包地“三權分置”的法律法規和政策體系，研究提出保持農村土地承包關系穩定并長久不變的配套政策。完善農村土地征收和集體經營性建設用地入市改革的配套制度，穩慎推進農村宅基地制度改革。深化農村集體產權制度改革，全面完成清產核資任務，探索新型集體經濟有效實現形式。突出抓好家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體培育，完善“農戶+合作社”、訂單農業等利益聯結機制，大力發展生產性服務業，推動小農戶和現代農業發展有機銜接。

　　作者：中央農辦主任、農業農村部部長